上世纪90年代初，上海尚有大批危棚简屋及二级旧里，群众对改善居住条件日益迫切，但限于财力旧改推进缓慢，黄浦区（原卢湾区）大胆创新、首开先河，在斜三基地积极探索运用土地批租形式改造旧区，破解了旧改缺少资金的困境，创造出利用社会资金加快旧区改造的新路，使上海大规模旧区改造最终得以成为现实。该案例此番入选“上海改革开放标志性首创案例”。青年报记者 郭颖

资金短缺成上海旧区改造困境

为了重现当年的历史，原卢湾区住宅办主任、区房屋开发总公司总经理高宝泉带来了他珍藏的1992年工作笔记，并且细心地用荧光笔画出了重点。

记忆的闸门渐渐打开，先从当时的上海旧区改造说起。

在建国后近30年的时间里，上海旧区改造工作是以危旧房的改造为中心内容的，大部分改造工程规模较小且布局零散，城市基础设施的改造难以同步进行，公共设施的配置也往往内容不全、数量不足，并且住房改造的标准太低，改造后的住房很快又成了再改造的对象。

进入上世纪80年代以后，上海市的旧区改造工作有了较大改观。1984年，市政府组织编制了上海市旧城改造专项规划，上海的旧区改造工作由此走上一个计划与规模发展的新阶段。改造地块由以前的分散变为集中，规模增大了；单一的居住环境改造开始同基础设施的改造和工业调整相结合；新区建设为旧区人口的疏解创造了条件，旧城区过于拥挤的状况有所缓解。尽管这一阶段旧区改造工作取得了一定的进展，使一批居住在棚户简屋居民的居住条件得到改善。然而，由于历史的原因，上海尚有大批危房、棚户、简屋及二级旧里亟待改造。

截至1991年统计，危、棚、简屋还有365万平方米，加上二级旧里房屋，累计1500万平方米。造成上海旧城更新未有根本性改观的最主要原因，是资金短缺。限于财力，“六五”（1981-1985）、“七五”（1896-1990）期间，全市每年只能拆除危棚简屋和二级旧里15万平方米，如按此每年拆除数推算，全市需近百年才能完成危棚简屋和二级旧里改造的任务。

上世纪90年代初，面对群众对改善居住条件愈来愈迫切的需求，上海旧区改造面临不得不变革的困境，必须走出一条不依靠财政资金大规模开展旧改的新路。

斜三基地成首块毛地批租项目

1992年，黄浦区（原卢湾区）充分抓住土地制度改革的机遇，积极探索一条以土地使用权有偿转让、居民动迁、异地安置、改造城市老旧地区的新路子，斜三基地成为当时上海首块毛地批租项目，也是土地批租用于居住项目的全市首例，开辟了利用外资加速旧区改造的新途径。

1987年经国务院同意，上海市在国内率先发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，并在1988年完成了六个配套的实施细则和两块用地的招标试点工作。1988年4月，全国人大通过了《宪法修正案》，在有关土地的条文中，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的内容。同年12月，《中华人民共和国土地管理法》也做了相应的修改，规定“国家土地和集体所有土地的使用权可以依法转让”。这样，土地有偿使用制度改革得到了国家法律的保障。1990年，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，为上海土地使用制度改革的深化进一步提供了法律依据。

位于打浦桥以西、瑞金南路以东、卢湾中学以北的斜三基地被市政府列为“七五”期间23片旧区改造基地之一。过去，这儿是人口密集、环境恶劣、污染严重的棚户区，居住环境极差，老百姓要求改造的呼声非常强烈。但改造困难重重：1000多户居民要动迁安置，20多家工厂和商店要搬迁，周围的环境要改造，臭水浜要填埋，道路要拓宽，这一切都需要钱。仅以安置一户居民一套商品住宅10万元左右计算，动迁费就要1亿左右，靠地区财力，短期内根本不可能实施改造。当时，从财政体制来看，主要是市一级财政，区一级还是定基数超额分成的办法，区的财力十分薄弱，再加上区级财政的基础是“吃饭财政”，仅仅依靠区级财政搞大的建设项目，不论从建设体制上还是从区的财力上都是不可能的。

“当时老百姓居住要改善，要解困，主要靠单位，靠政府，房屋还未形成商品，还不能交易。当时上海的侨汇房很紧张，华侨买不到好的房子。市里允许各个区建造一批侨汇房，这给改造斜三基地的危棚简屋带来一丝希望，老百姓期盼已久的居住难问题也有了解决的可能。” 高宝泉介绍说。

黄浦区（原卢湾区）政府几经周折找到香港中国海外发展有限公司。此公司系国家建设部下属企业，是在香港的房地产开发企业。几番谈判，最终于1992年1月，在市里的支持下，通过土地批租，由中国海外发展有限公司出资2300万美元受让了该地块，开了改革开放以来吸引外资进行旧区改造的先河，被誉为“海上第一块”。

斜三基地动迁工作自1992年3月正式启动，得到了大多数动迁居民的支持和配合，都愿意从拥挤、环境差的棚户区搬到一房一厅、两房一厅的新工房居民小区。平均每户约6万元左右，总共用了8000多万元，完成了居民的动迁安置工作。整个动迁前后用了半年多时间基本完成。1992年9月，全市第一块毛地批租土地交到了开发商的手中。

如今已耸立起4幢31层大厦

原卢湾区打浦桥斜三地块，如今已赫然耸立起4幢31层大厦，这就是现在的海华花园。海华花园自1992年10月底开工，仅花了18个月就结构封顶，1994年底基本竣工，竣工后的外销商品住宅销售也很抢手。区政府利用出让金在安置居民和工厂企业的同时，将斜土路上的棚户“孤岛”改造为街心花园，将徐家汇路路幅由13米拓宽至50米，由6条机动车道、2条非机动车道和3条绿化分隔带组成，成为上海南部连接南浦大桥与肇嘉浜路的主干道，极大地改善了城市交通和环境。1995年9月21日，这条路在海华花园建成后不久竣工通车。

此外，海华花园被评为1995年度上海市“白玉兰”优质建筑工程小区，荣获1995年度上海市优质样板工程奖。海华花园的华丽阁荣获1995年度全国建筑业最高奖——鲁班奖。海华花园还被推荐参加联合国第二次人类居住大会展览。

斜三基地的批租成功，使大规模的旧区改造从希望变成了现实，探索出一条运用土地批租形式，利用中心城区土地级差优势，改造危、棚、简屋和“三废”工厂的新路子，实现了城区改变面貌、居民改善居住条件、开发商获得投资回报的多方“共赢”局面。

“我们家原来才18平方米的使用面积，后来搬到了70多平方米建筑面积的新工房，地段不错，现在还是学区房。”原斜三居民崔老伯由衷地说道，“原来的老房子臭水满地，通过动迁改善了住房条件，感谢政府。”

在原斜三居民孔阿姨的记忆中，以前夏天家里热得没法睡觉，只能把躺椅搬到打浦桥大楼下面去乘凉，到了半夜凉快些才回家去。“我们后来动迁到了康健地区，什么都有，环境不错，心情舒畅。”

自1992年斜三基地后，土地批租在上海各区全面展开，比如黄浦区北京东路71号街坊、普陀区长寿路、原闸北区天目西路、静安区永源浜等危棚简屋集中地块通过土地批租进行改造，而且大部分地块都实现了当年批租、当年动迁、当年开工。据统计，仅1992年和1993年两年，上海共批租459幅土地，其中市区227幅，涉及旧区改造的147幅，拆除旧房185万多平方米，其中危房、棚户、简屋85.4万平方米，占拆除总量的46.2%。土地批租使得旧区改造工作的进程明显加快，成为上海城市建设史上的一个重大突破。

土地批租和改造旧区相结合，摆脱了上海多年来由于缺少建设资金，迈不开改造旧区步子的困扰，探索了一条利用国内外资金加快旧区改造的新路，使大规模改造旧区最终得以成为现实。此外，通过土地批租，建造符合城市规划的商贸大楼、办公楼和高层住宅，优化了土地利用结构，使黄金地段发挥了黄金效益；同时把土地资产收益用于市政设施建设、旧区改造和居民住宅建设，形成了“以地养地”的城市建设的良性循环机制。