全国人大代表、黄浦区区委书记杲云:土地出让方式需要差别化
2019-03-05 要闻

“黄浦区是上海市历史风貌保护建筑最集中的区域之一,近年来,黄浦区大力推进这些宝贵文化遗产的保护修缮和活化利用,但由于现行《土地管理法》对经营性土地使用权规定只能采用一刀切的招拍挂制度,使得我们寻找有意向共同参与保护性开发的企业十分困难,相关工作因此有所迟滞。”全国人大代表、黄浦区区委书记在实际工作中碰见了一种“烦恼”:曾设想通过市区联手,区属企业与市属企业按照市场化运作方式进行保护性开发,但遭遇了现实瓶颈。

杲云呼吁,顺应城市更新的现实需求,应进一步修订《土地管理法》和相关配套法规。

据了解,根据法律规定,国有土地有偿出让的方式分为招标、拍卖、挂牌、协议四种,其中经营性土地使用权只能采用“招拍挂”方式,不能采用其他方式,包括不能采用协议方式出让。

然而,这种“硬性”规定曾有效规范了土地市场秩序,防止腐败和暗箱操作,但随着城市更新改造、用地布局优化、历史文化遗迹利用等一系列新理念的提出,对于某些特别类型的国有土地出让,如优秀历史保护建筑利用、历史风貌区保护性开发等,则面临着“一刀切”、制度不匹配等问题。

杲云以“外滩历史文化风貌区”保护和开发为例指出,该区域内现有“老大楼”177幢,总建筑面积约为116万平方米,系上海中心城区历史风貌最完整、优秀历史建筑最密集的区域。加快推进该区域的功能置换和更新改造,不仅有助于保护历史文化遗产,还能为外滩金融集聚带和上海国际金融中心建设提供物质载体。

“黄浦区原先设想通过市、区联手,区属企业与市属企业按照市场化运作方式进行保护性开发,一些具有公益性、专业性、规模化导向的企业也有意愿和兴趣参与开发。但由于‘招拍挂’制度,一定程度上降低了这些单位参与项目前期开发的积极性,并使土地价格成为唯一的决定要素,忽视了文化、历史等内在价值。”杲云不免为这样的局面感到惋惜。

“虽然上海市对此制定了相关差别化的土地出让政策,但仍缺少国家上位法的支撑,难以在现有法律框架下有效进行。”为此,杲云此次带来了一份建议修订《中华人民共和国土地管理法》的议案。

在杲云看来,究其原因,一方面,现有“招拍挂”制度束缚了地方政府的手脚,成为地方政府唯一的路径依赖和选择。

另一方面,“招拍挂”制度遵循“价高者得”的原则来确定土地使用者,政府的土地收益虽然提高了,但将土地资源等同于“土地资产”或“土地资本”,淡化和忽视了内在的公共属性和社会价值,企业的拿地成本也随之“水涨船高”,导致一些符合产业导向且有创新能力的企业因财力不足拿不到土地,而一些不符合产业导向或缺乏创新能力的企业反而拿到了土地,不利于地区的产业结构优化和转型升级。

杲云认为,《土地管理法》作为我国土地管理的基本法,应积极为改革提供规范依据和制度支撑,促进、指引改革。但《土地管理法》自1986年施行至今已经30多年,经2004年8月修订至今也近15年,有关土地出让的制度设计已明显滞后于时代发展。

“各地在改革实践中发现了一些问题需要解决,也积累了一些经验需要提炼,如上海在对城市更新项目中就积极探索带方案招拍挂、定向挂牌、存量补地价等方式。为此,有必要在全面总结近年来土地管理改革实践的基础上,针对当前土地出让面临的形势和问题,对《土地管理法》进行修改,更好地发挥顶层设计和制度安排作用。”就此,杲云建议,要建立差别化、多样化的土地出让方式。

具体来说,他建议对《土地管理法》第54条关于“建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得”的内容,修改为“建设单位使用国有土地,应当以招标、拍卖、挂牌、协议出让等有偿使用方式取得。有特殊情况的,可采取带方案出让、定向挂牌、存量补地价等方式取得,具体办法由国务院规定。”

与此同时,同步修订相关法律法规规章中有关土地出让的规定,并加快制定有关差别化土地出让制度的相关细则和操作流程。

青年报·青春上海北京特派记者 刘昕璐

青年报·青春上海北京特派记者 刘昕璐

来源:青年报

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